【关键词】海外人才 高层次人才 人才强国
【中图分类号】C96 【文献标识码】A
党的十八大以来，党中央高度重视人才引进工作，习近平总书记深刻指出，“一个国家的对外开放，必须首先推进人的对外开放，特别是人才的对外开放”“我们要实行更加开放的人才政策，在大力培养国内创新人才的同时，更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才”，“要以更加开放的视野引进和集聚人才，加快集聚一批站在行业科技前沿、具有国际视野的领军人才”。十八大以来我国在实施更加开放的人才引进政策、提升人才工作开放度水平、引进更多优秀海外人才方面取得了一系列重要的突破性进展。
外籍人才出入境和居留制度建立健全
2012年新的《中华人民共和国出境入境管理法》出台，在签证中增设了“人才签证”。“人才签证”进入国家法律，为进一步引进海外人才建立了绿色通道。同年9月，中组部、人社部等25部门联合下发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，规定持有永久居留证的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务。2016年，中办和国办下发了《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，提出推动建立以市场为导向的人才永久居留申请标准；结合工资、税收和社会信用等市场评价要素，探索计点积分制等人才评价机制。同年，外交部等部门联合下发了《关于进一步完善外国专家短期来华相关办理程序的通知》，提出来华90天以内的外国专家一律免办就业许可和就业证，为短期来华的外国专家提供出入境便利。2016年，“外国人入境就业许可”和“外国专家来华工作许可”“两证整合”试点开始，同时运用互联网思维优化审批流程，建立“一窗接件、网上预审、内部流转、限时办结、一窗出证”机制。2016年10月至2017年3月，北京、天津、河北、上海、安徽、山东、广东、四川、云南、宁夏等地开展外国人来华工作许可制度试点工作；2017年4月1日起，在全国全面推广实施。外国人来华工作许可制度遵循“鼓励高端、控制一般、限制低端”的思路，对来华工作外国人开展分类管理。2017年1月，人社部、外交部、教育部联合颁发《关于允许优秀外籍高校毕业生在华就业有关事项的通知》，对符合条件的外国留学生发放外国人就业许可证书和外国人就业证，进一步扩宽了人才引进渠道。2017年2月，公安部会同20个部委对外国人永久居留证件应用问题进行专题研究，并着手启用新版证件，强化永久居留证件的身份证明功能。新版证件将使中国“绿卡”含金量进一步提升。
北京、上海和广东推出了一系列突破性改革措施。2016年3月，公安部出台支持北京创新发展的20项出入境政策措施，为外籍人才开通了永居“直通车”，其中有10项为全国首创，其中中关村推出的外籍人才在华永久居留积分评估政策，开启了国内首次探索市场化的外籍人才评价引进机制的先河。同时，中关村设立了中关村外国人服务大厅，永久居留证的办理时间由180天缩短为50天。2017年5月，公安部批复北京市（朝阳区、顺义区）10项出入境政策措施正式实施，为外籍人才办理永久居留、长期签证和口岸签证提供更多便利。2015年7月和2016年12月，公安部先后两次出台支持上海科创中心建设的22项出入境措施，探索从居留向永久居留转化衔接机制，实施外国留学生毕业后直接在上海创新创业政策，推动将外籍高层次人才工作团队成员纳入直接申办永久居留证范围。2016年7月，公安部推出支持广东自贸区建设及创新驱动发展的16项出入境政策措施，在海外高层次人才申请永久居留、延长居留期限、办理签证、过境免签、聘雇外籍家政服务人员等方面为人才提供更多便利。
海外高层次人才引进配套政策渐成体系
近年来，围绕海外高层次人才在税收、保险、住房、子女入学、配偶安置、担任领导职务、承担重大科技项目以及享受国家特聘专家保障等方面，国家出台了一系列配套政策。配合国家“千人计划”项目有效实施，允许国家“千人计划”专家担任国家级项目负责人、申请政府相关资金，同时在居留和出入境、落户、医疗、保险、住房、税收、配偶安置、子女就学等多个方面的政策支持措施陆续出台。2012年，中组部、人社部下发《国家特聘专家服务与管理办法》的通知，建立了“千人计划”引进人才“国家特聘专家”制度。2012年10月《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》提出中央、部门和地方各类重点引才计划可比照国家“千人计划”享受签证及居留特惠政策。2015年，中组部、人社部、国家外专局下发《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利备案工作有关问题的通知》，将“回国（来华）定居工作专家项目”“北京海外人才聚集工程”等55项省部级以上开展的海外高层次人才引进计划，纳入第一批全国重点海外高层次人才引进计划备案，在整体上解决了全国各地海外高层次人才引进计划政策不一、办理人才签证居留难的现实难题。2017年，中央出台了《国家海外高层次人才引进计划管理办法》，对“千人计划”的项目体系、资格条件、遴选程序、服务管理、组织实施等内容作出进一步规范。
2011年4月，人社部下发《关于加强留学人员回国服务体系建设的意见》，提出要着力在出入境、居留、户籍管理、社会保险、计划生育、配偶就业、子女上学等生活待遇，以及职业资格、项目申请、经费资助、收入分配、税收、表彰奖励、知识产权保护、创办企业、投融资等工作条件方面完善相关政策，建立“回国工作、回国创业、为国服务”三位一体的留学人员回国服务工作政策体系。2011年人社部下发《关于支持留学人员回国创业意见》，提出实施留学人员回国创业启动支持计划，对创新能力强、发展潜力大、市场前景好的留学人员企业，在创办初始启动阶段予以重点支持。2015年人社部下发《关于做好留学回国人员自主创业工作有关问题的通知》，明确在国外接受高等教育并获得本科以上学历的留学回国人员比照国内高校毕业生，享受高校毕业生自主创业优惠政策。同时，进一步加强留学人员创业园建设，全国已建成各级各类留学人员创业园321家，北京、上海、天津、杭州等国家级留学人员创业园孵化出了一批具有全球竞争力的科技企业。海外留学人员回国创业政策体系正在持续优化。
国家级人才管理改革试验区实现“点”上突破
近年来，国家级人才管理改革试验区在海外人才引进、使用和激励方面走在全国改革探索的前面。自2011年3月起，北京中关村在资金奖励及财政扶持、股权激励、人才培养、居留与出入境、落户等方面实行了13项特殊政策，启动实施了海外引进领军人才职称评审“直通车”试点。2015年，中组部等10部委与北京市共同印发了《关于深化中关村人才管理改革的若干措施》，支持中关村在简化“绿卡”办理程序、为外籍高层次人才创业就业提供便利、扩大人力资源服务业对外开放等方面开展先行探索。2016年公安部支持北京创新发展的20项出入境政策在中关村率先落地，针对外籍高层次人才等4类人才提供永久居留、口岸签证、长期居留许可等出入境便利。
广州南沙-深圳前海-珠海横琴持续推进粤港澳人才创新合作。近年来，三地粤港澳人才合作示范区建设，在港澳及海外人才来往便利、个税补贴、执业资格认可、创新创业等方面开展创新探索。广州南沙探索开展职业资格“一试三证”“一试双证”等培养评价工作，引进了美国、英国和港澳的三个职业资格培养评价体系，探索实施海外高端人才卡服务制度；深圳前海对认定的境外高端和紧缺人才个人所得税超过15%部分给予财政补贴，分类推进具有香港职业资格的专业人士服务准入，率先建立与国际接轨的人才招聘、薪酬、考核、科研管理、社会保障等制度，先后引进香港10多类专业人士执业从业；珠海横琴实施港澳居民个税差额补贴办法，推动珠海—澳门旅游职业资质互认，出台特殊人才奖励办法，并设立初始规模为100亿元的产业引导扶持基金吸引海内外青年人才创新创业。
在中央政策引导下，各地也积极探索多种形式的招才引智工作，不断创新引才工作模式。北京成立了海外学人工作联席会，组建了驻香港和硅谷、伦敦、多伦多等11个海外人才联络机构，绘制了“全球高端人才分布地图”，增强对海外高端人才及团队的“靶向猎取”和精准引进水平。广东在硅谷、纽约、巴黎、伦敦等城市设立了11个海外高层次人才工作站，并于2015年主动出击赴独联体国家招聘人才。广西利用与东盟国家海陆相通的区位优势，基于中国—东盟博览会、中国—东盟商务与投资峰会等区域合作机制，推动实现招商引资与招才引智互促互动。山东在美国、德国、日本等国家建立23家海外人才联络处，着力打造“中国山东海内外高端人才交流会”工作品牌，推动实施留学人员来鲁创业启动支持计划。四川近年来赴欧美发达国家开展专项招才活动60余场，依托海外知名大学和专业协会建立15个引才工作站，聘请59名海外顾问“以才引才”搭建“海科会”聚才平台，成为西部地区最具影响力的人才交流平台。武汉建立“招才局”，绘制“招才地图”，将招才引智列为该市“一把手工程”，量身定制招才项目，落实“城市合伙人”等重大人才政策。
同时，各地也纷纷出台相关政策，为海外人才回国创新创业解除后顾之忧。北京积极打造“类海外”人才发展环境，加快推进“国际人才社区”和“国际人才港”建设，进一步优化首都世界高端智力引才用才地方品质。2015年，上海“人才20条”，探索永久居留转化衔接机制，将工资性年收入60万元以上且纳税12万元以上作为人才引进标准，同时放开高端人才60周岁的年龄限制，对硕士及以上留学生允许直接办就业手续和工作居留。 2012年，广州组建“千人计划”南方创业服务中心，为国家“千人计划”专家创新创业提供政策、科技、人才、信息、市场、融资等全链条服务；2016年，广州出台《广州人才绿卡制度》，对持有“人才绿卡”的海内外人才在购房、购车、子女入学等方面提供广州市民同等待遇，同时提供入境和停居留便利。 四川开辟外国人才来川“绿色通道”，启动海外人才离岸创新创业基地、外国留学生毕业后直接留川就业工作试点，以更开放的政策广纳天下英才助川发展。湖北将华工科技等重点企业和用人单位在境外取得国外居留证的员工和外籍员工，也纳入省内“百人计划”实施范围，为吸引海外人才回国服务创业提供支持便利。此外，深圳、武汉、苏州等地探索建立海外人才离岸创新创业基地，通过“自贸区内注册、海内外经营”营造开放便利的创业营商环境。
海外高层次人才引进层次、规模再上台阶
截至2015年底，“千人计划”引进各类领军人才6000余人，提前完成既定目标。目前，“千人计划”已分14批引进了8000余人，这些专家绝大多数来自美欧等科教发达国家知名高校、科研机构和跨国企业，其中包括6名诺贝尔奖获得者和75名欧美发达国家科学院院士，20余位专家后来当选两院院士。千人计划实施以来，我国引进的“正教授级”人才数量超过1400名，远超过1978年至2008年30年间引进数量的总和，同时全职引进35岁左右的“青年千人计划”专家近2400名，超过入选人总数的38%，他们年富力强、科研能力突出，被学界誉为“中国未来的院士群体”。
在“千人计划”带动下，各省区市积极出台地方引才计划，如北京“海聚工程”、深圳“孔雀计划”、江苏“双创计划”、浙江省级“千人计划”和湖北的省级“百人计划”等，这些引才计划与教育部“长江学者计划”、中科院“百人计划”等部委系统引才计划一起，形成了多层次、多渠道、相互衔接的引才格局。广阔的事业发展空间和国家对人才的高度重视，吸引了一大批有国际影响力的海外人才（包括外籍人才）回国（来华）发展，也催生了我国历史上最大的海外留学人员归国潮。据不完全统计，“十二五”期间，全国各地区引进高层次人才超过5万名。2015年，境外来我国大陆工作的专家数量达到62.35万人，其中港澳台以外的外国专家50.05万人，有博士学位的专家达到2.91万人，均创历史新高。在海外留学归国方面，党的十八大以来，231.36万出国留学人员学成归国，占新中国成立以来回国总量的73.8%。当前我国出国留学与留学回国人数比例已从2006年的3.15:1下降到2017年的1.26:1，且呈现加速回流态势。世界知识产权组织2013年《全球创新指数报告》指出，“庞大的海外留学生群体已经成为中国创新的主力军”。有专家提出，未来5年，中国可能迎来“进大于出”的人才历史拐点，从世界最大人才流出国转变为世界主要人才流入国。
海外引进专家在推动创新创业方面发挥了重要作用
在各方面的配合支持下，我国引进的高层次专家在基础研究领域取得了一系列高水平原创性成果，在信息技术、能源技术、材料装备等应用领域获得了重大革命性突破，同时引进专家培养造就了一大批中青年人才，拓展了我国融入世界核心创新网络的广度和深度，增强了我国学术、产业话语权。其中，中国科学技术大学潘建伟教授带领青年团队做出的“多自由度量子隐形传态”成果荣登《物理世界》2015年度国际物理学十项重大突破榜首；中科院丁洪教授对铁基超导体的研究成果被认为对铁基超导体Ｓ－波对称性的建立具有奠基性意义；复旦大学郑立荣带领团队研发的高性能高可靠性核心集成电路及相关器件，解决了该领域困扰多年的核心电子元器件国产化问题；信达生物总裁愈德超博士回国后开发的“康柏西普”成为我国首个拥有全球知识产权的单克隆抗体药物，打破了国外公司垄断。
海外高层次引才计划也支持了一批高端人才在地方落地创业，催生了一大批新企业集群和高端产业集聚地。例如宁波余姚“千人计划产业园”，通过“以才引才”方式，集聚了国家“千人计划”专家60位、省级“千人计划”专家30位，带动海内外高层次人才注册创业项目112个，创办新装备、新材料、新能源等战略新兴产业企业近百家。仅2009—2012年3年间，这些企业就实现销售26.85亿元，实现利润2.14亿元，上缴税收9350多万元，成为创新驱动和动能转换的重要支撑点。随着国家“千人计划”重大工程的推进和地方引才工作的不断深入，许多地方的经济发展理念发生了很大转变，传统的“招商引资”发展理念正逐步转变为“招才引智”，打造“引进一个人才、带起一个团队、兴起一个产业”的人才“雁阵效应”在很多地方被广为接纳和积极实践，高层次人才引进工作成为促进地方经济发展和产业结构优化的重要抓手和切入点。
我国海外高层次人才引进获得各方积极反响
自我国推出海外高层次人才引进计划以来，在海内外产生了强烈反响，并引发美联社、《华尔街日报》、《金融时报》和《科学》杂志等国际重要媒体的广泛报道，成为我国最具国际影响力的引才聚才“品牌”。有调研表明，分别有53.7%和51.4%的高层次专家认为“千人计划”对我国实现关键技术的突破和发展高新技术产业发挥了“非常大”或“比较大”的作用。在各地各部门共同努力下，海外高层次人才引进工作取得显著成效，逐步形成了有中国特色的引才制度体系，显现出“广开进贤之路、广纳天下英才”的良好态势和大国气度。
国以才立、业以才兴。当前，我国正处在加快经济发展方式转变、促进产业结构转型升级、推动创新驱动发展的关键历史时期。人才资源作为经济社会发展第一资源的特征和作用更加凸显，谁能培养和吸引更多优秀人才，谁就能在激烈的国际竞争中取胜。当前数据表明，我国国际人才占常住人口比重仅为0.06%，而世界一般国家的平均水平为3.3%，发达国家的比例则达到10%。“聚天下英才而用之”不仅是我们实现中华民族伟大复兴中国梦的时代要求，更是我们党要完成执政历史使命需要建立的执政自觉。只有做到“尚贤不论国别”，“唯才不避亲疏”，才是我们迈向“中国梦”实现征程中应有的大国格局和大国心态。
十八大以来，我国引进海外人才智力的办法措施推陈出新，海外人才来华工作的出入境便利化、长短期居留政策措施密集出台，海外人才子女入学、配偶安置等工作生活配套体系正在建立健全，海外人才引进的规模和层次都实现了历史性突破。未来一段时间，我国将建立健全更积极、更开放、更有效的外国人才引进政策体系，重点在工作许可、项目申请、创新创业、社会保障、社会融入等多个方面进一步加快推进政策细化落实和改革创新，更好地解决制约引进海外人才的突出矛盾和问题，为“聚天下英才而用之”提供有力支撑。
【参考文献】
①孙锐、黄梅：《人才优先发展战略背景下我国政府人才工作路径分析》，《中国行政管理》 ，2016年第6期。
②孙锐：《创新驱动实质是人才驱动》，《瞭望》，2017年第24期。
③孙锐：《构建实施人才优先发展的国家战略构想》，《瞭望》，2017年第26期。
责编/姜成 美编/宋扬 来源：《人民论坛》杂志
