国外技术移民制度都是根据各国需要逐步建立和完善的，所以各国都有自己的特点。
    在建立健全我国引进外国人才制度时，切不可照搬照抄西方做法，必须根据我国的实际情况，紧紧围绕经济社会发展目标，制定并定期更新外国人在中国工作指导目录，及时、准确反映国家对高端、紧缺、急需外国人才的需求，引导和调节国内人才需求和外国人才供给。
列清单：弄清需要谁
    从国外技术移民情况看，各国普遍采用职业清单引导技术移民流入有需求的行业和产业，避免技术移民与国内劳动力之间不必要的竞争，影响国内劳动力市场。
    职业清单反映了国内对外国人才的需求。西方国家的职业清单大都依据职业分类来制定，而且以技术类别为主、以技术水平为辅进行职业分类。他们主要根据技术类别将职业分类逐级细化，一般细化到四级，第五级即为具体的职业，多达几万种；将技术水平作为每一类职业的入门要求，技术水平的要求有些比较明确，有些比较笼统。职业清单的主要任务是从这些职业类别中划分出短缺的职业，定期或不定期地公布，作为技术移民的指导，其制定过程沿袭了职业分类的思想，也是以技术类别为主，以技术水平为辅。总体来看，由于技术移民国家劳动力短缺，这种以技术类别为主、以技术水平为辅的职业清单反映了西方国家对技术移民的实际需求。
    如何制定外国人在中国工作指导目录？使其能够更好地反映国内需求呢？有人建议仿照西方国家，以职业为主线构建指导目录框架，也就是说，外国人在中国工作指导目录应该依据中国的职业分类，即职业分类大典。但是，我国的职业分类大典在地方试点中发现，具体职业与现实企业岗位相差太大，操作性不强；此外，随着经济社会快速发展，一些旧的职业不复存在，新的职业不断涌现，职业大典未能及时反映这种变化。因此，依据职业大典来制定外国人在中国工作指导目录，可行性不足。
    从中国劳动力实际情况看，中国中低端劳动力十分丰富，缺乏的主要是高端人才，在制定外国人在中国工作指导目录时，应重点考虑外国人才的技术水平，这一点与传统移民国家有很大区别。特别是在经济结构转型的大背景下，应该鼓励各地探索主要依据技术水平引进外国人才的做法，当然，要发挥指导目录有针对性的指导作用，还必须对职业类别进行适当地分类，鉴于我国职业分类大典不够完善和劳动力调查制度尚未建立，这种分类宜粗不宜细。因此，应结合中国实际情况，坚持以技术水平为主、以技术类别为辅的原则，制定外国人在中国工作指导目录。
敢放权：明确谁需要
    外国人在中国工作指导目录确定了我国对外国人才的需求方向，要使引进的外国人才符合国内需求，还必须通过适合的评价机制，对符合需求方向的外国人才进行评价，将真正符合国内需要的外国人才筛选出来，给予其入境工作的机会。当前评价外国人才的普遍做法是，政府通过各种人才计划和项目，直接进行外国人才的评价，这里带来两个严重弊端：一是由于各行业对外国人才需求的复杂性，政府很难完全了解每一类具体需求，造成“外行评内行”现象，引进的外国人才未必满足实际需要；二是严重干扰了用人单位的用人自主权，用人单位在外国人才评价中没有发言权。
    从市场角度看，用人单位是外国人才的需求方，对本单位需要什么样的外国人才最为了解，同时用人单位对该行业是否需要外国人才，需要什么样的外国人才，也最了解。因此，用人单位最有资格对所需的外国人才进行评价，是最适合的外国人才的评价主体。但是，在当前外国人才引进体制中，用人单位不拥有或部分拥有外国人才评价权力，这一权力由政府部门拥有或部分拥有。要改革外国人才评价机制，让有资格的评价主体对外国人才是否符合国内需求作出评价，关键是下放人才评价权，将其要落实到用人单位。落实用人单位的人才评价自主权，可以借鉴国外雇主担保的做法，建立用人单位担保制度，让用人单位成为外国人才申请进入中国的担保人，确保外国人才不会冲击国内劳动力市场，同时也保护外国人才的合法权益。
    将外国人才评价自主权落实到用人单位之后，要使用人单位的评价行为符合规范，政府必须建立相应监管制度，对其进行有效的监管。从国外雇主担保制度看，可以根据外国人才的不同情况，对不同类型的用人单位，建立相应的行为规范，其中，对于违反规范的行为，必须有明确的、可操作的处罚。此外，相关政府部门还必须加强监管能力建设，强化监管力度，及时查处各类违反规定的行为，确保外国人才评价行为适当、有序。
    从用人单位角度看，用人单位要对外国人才作出客观、准确的评价，必须对外国人才的相关情况有充分的了解，因此，必须大力发挥各种行业学会、协会等社会组织以及各种市场调查公司、猎头公司等企业组织的作用，利用其大量的数据和专业的分析力量，帮助用人单位进行评价，作出相应的筛选决策。
    这样，通过需求目录引导、当事人申请、用人单位担保、专业评价等制度和程序，筛选符合国家需求的外国人才，使引进的外国人才高度契合国内需求。
勤调整：实现动态平衡
    在积极引进外国人才促进国内经济社会发展的同时，也要采取有效的措施，使引进的外国人才保持一定的数额，与国内的接纳能力相适应，不会对国内劳动力市场形成冲击，确保国外人才供给与国内需求之间的平衡。
  　从国外技术移民情况看，各国根据本国劳动力市场的实际需求和对技术移民的接受能力，确定一定时间内技术移民进入本国的数量，并周期性地进行调整。技术移民数量调控方式各不相同，有的采用的是配额限制，有的是设定目标数量，有的是数量封顶限制。
    随着国内对外国人才需求的变化和外国人在中国工作指导目录的调整，外国人才的数额也应作出相应的变化，有针对性地进行调控。从调控的手段上，有增量调控和存量调控两种，增量调控是对每年新引进的外国人才的数量的调控，存量调控是对已经引进外国人才数量的调控，存量调控的目的在于畅通流出的通道，对于已经引进的外国人才，在一定时间内作用发挥不明显或因各种原因不适宜继续留下来的外国人才，通过流出的通道及时地流出。这样，通过流入调控和流出调控，使得引进的外国人才能够动态地适应国内需要。
    要准确、及时地调控外国人才数额，必须充分利用现代信息技术，加强外国人才信息的采集、共享和分析，加强各行业外国人才发挥作用情况的研究和分析，逐步建立起适合实际情况的数额管理制度，有效调节外国人才的流量和流向，使外国人才引进灵活适应国内需要，保持外国人才供给和国内需求的动态平衡。
 　   （作者系中国人事科学研究院副院长）